以案释法—执法不当致动物疫情扩散，动监执法人员被判玩忽职守罪
发布者：李卫峰
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本文对一起因动物卫生监督执法人员执法不当,导致小反刍兽疫疫情的扩散,造成较大经济损失,而以“涉嫌玩忽职守罪”起诉的案例进行了分析讨论。探讨了执法办案人员在案件办理过程中存在的问题,总结了办案经验,并提出了相关建议。 当事人马某和王某从A 省B 县调运活羊到C省D 县。2014 年3 月27 日在途经C 省E 县检疫报检点时，E 县动物卫生监督机构的执法人员查证得知，当事人所持《动物检疫合格证明》（动物A）载明的数量是300 只，起运地点为A 省B 县，到达地点为C 省D 县，起运时间为2014 年3 月24 日，用途为饲养。执法人员依法验物并询问当事人后，得知其中有10 只种羊，随即以“涉嫌无准调手续跨省调运种羊”为由对当事人做出了行政处罚，收取5 000 元保证押金，并下达了对所有羊进行隔离的通知书。因E 县没有隔离场所，执法人员决定把羊运输到目的地D 县进行隔离。由于抵达时已是深夜，E 县动物卫生监督执法人员在未清点被隔离羊总数的情况下就先行离开，第二日清点该批被隔离羊的数量为246 只，与《动物检疫合格证明》记载的300 只不符。此后，在隔离期间，E 县动物卫生监督执法人员虽多次去隔离场所进行监督检查，但都没有做监督检查记录，也并未对羊的数量进行清点。然而，当事人马某和王某在此期间却多次擅自把被隔离的羊卖给D 县的养殖户。2014 年4 月4 日，被隔离的羊开始陆续发病死亡，同时D县养殖户的羊也开始出现发病死亡。D 县动物卫生监督执法人员立刻开展调查，得知这些死亡的羊购自马某，随即向D 县动物卫生监督所报告，并经D 县的动物疫病预防控制中心采样初步诊断感染小一起动物卫生监督执法人员“涉嫌玩忽职守罪”的案例分析2.1.监督执法人员不应在公路运输途中拦截拉运动物的车辆，实施监督检查。 我国对经公路、铁路、航空运输的动物及动物产品的监督检查实行“落地监管制度”，即在动物及动物产品到达目的地后24 小时内，货主要向当地的市或县动物卫生监督机构报告，动物卫生监督机构接到报告后派执法人员去现场按照程序查证验物。但在公路运输过程中，除途经省级批准的公路动物卫生监督检查站能对运输的动物和动物产品实施监督检查以外，其他单位和个人无权拦截拉运动物及动物产品的车辆，实施监督检查。
本案中E 县监督执法人员对拉运这批羊的车辆途径本县动物产地检疫申报点时，进行了拦截并监督检查。《农业部动物检疫申报点建设管理规范》第五条明确规定了动物检疫申报点的职责，其中并没有监督检查这项职责。而且这批羊还未到目的地，即还未“落地”，也不需要到E县动物监督机构报告。因此 E 县动物卫生监督执法人员这种查证验物行为属于超越职权范围的监督检查行为。2.2.E县动物卫生执法人员不能在D县境内直接开展监督执法工作。 《动物防疫法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物防疫工作”。第八条规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。”因此E 县动物卫生监督所只能在E 县行政区域内开展动物卫生监督工作，特殊情况下可以配合D 县相关部门在D 县行政区域内开展工作，但不可以直接、单独进行跨行政区域的监督执法工作。本案中E 县的动物卫生监督执法人员属于超越行政辖区的越权行为，应该办理移交手续，交由D 县动物卫生监督所处理。2.3.“涉嫌无准调手续跨省调运种羊”的认定无法律依据。 E 县动物卫生监督执法人员仅凭当事人的口述便直接认定有10 只种羊，随后便以“涉嫌无准调手续跨省调运种羊”为由进行行政处罚。这显然缺乏法律依据，因为确定这10 只羊是否为种羊，需经过鉴定才能做出判定。 但是，在实际执法工作中时有这种现象发生：畜主为逃避“跨省调运乳用、种用动物”的省级审批，在《动物检疫合格证明》的“用途”一栏中就把“种用、乳用”的申报改为“饲养”，而官方兽医在实际的检疫过程中无从判定所运动物的实际用途。因此，为杜绝这种逃避监管的违法行为发生，建议制定“种用”和“非种用”动物的相关鉴定标准，以使官方兽医在产地检疫过程中根据“标准”做出准确判断。2.4监督执法人员无权收取当事人5000 元保证押金。 E 县动物卫生监督执法人员，向当事人收取5000 元保证押金的行为没有法律依据，属于滥收费行为。2.5监督检查工作不到位，在检查过程中无检查记录。 E县动物卫生执法人员对当事人涉嫌违法行为进行立案处罚，已经属于超越行政辖区执法，其下达《隔离通知书》对该批羊进行隔离应当认定为无效行为。 E县动物卫生监督所执法人员虽多次去D 县隔离场所，但并未履行好监督检查的职责，一方面在监督检查后未做监督检查记录，另一方面在监督检查时没有认真清点被隔离羊的数量，以至于对于畜主卖羊的行为浑然不知。排除越权因素，上述行为属于监督失职。 这批羊于2014 年3 月24 日从A 省B 县起运，3 月27 日到达输入地C 省D 县，4 月4 日开始出现死亡，时间为11 天。说明该批羊在起运前就已处于发病潜伏期，这次疫情的发生与E 县动物卫生执法人员是否履行监管职责没有直接关系，从客观上讲无论监管是否到位都无法避免此次的疫情发生。 但是在监督检查过程中，监督检查人员并没有发现隔离的羊总数在减少。E 县检察院认定E县动物卫生监督人员涉嫌玩忽职守罪的原因：1. 隔离期间没有监督检查记录，缺乏监督执法人员依法履行职责的证据；2.E 县动物卫生监督执法人员在监管过程中存在玩忽职守的行为，监管不到位才会让当事人马某和王某有机会在隔离期间偷偷卖羊，导致小反刍兽疫疫情的发生和扩散；3. 经济损失较大，高达90 多万元人民币。 首先，在执法过程中要确定违法行为是否发生在辖区内，所属机构是否具有管辖权，不属于自己范围内的应尽快移交至有管辖权的机构。然后，再思考以下七个问题：事实是否清楚；证据是否确凿；案件定性是否准确；适用法律是否正确；办案程序是否合法；行政处罚是否适当；处理内容是否合理。再次，执法过程中的文书填写要规范，严格执行登记记录制度，就本案而言，若执法人员能按照规定做好监督检查记录。也能杜绝当事人在隔离期间出售动物的违法行为的发生，为自己保留抗辩的依据和理由。
