杨理健

 2017年2月8日，《农药管理条例》（以下简称《条例》），经国务院常务会议研究通过，3月16日李克强总理签署，于6月1日正式实施。《条例》最大亮点是理顺了农药管理体制，将农药由农业、工信、质检、工商多部门管理变更为农业部门一家管理；在保留农药登记的基础上，新增了农药试验单位许可、农药生产许可和农药经营许可；明确农业部门的农药使用事故和药害处理职能。山东是农药生产、登记和使用大省，现有农药生产企业265家，企业数量居全国第一；年生产农药原药约25万吨，居全国第二位；年生产农药制剂约45万吨，居全国第一位；农药出口10亿元，居全国第二。现有农药登记品种6454个，占全国登记产品数量的1/6，居全国第一位，每年新增农药登记品种约700个。农药经营单位超过5万家，高毒农药定点经营单位840家。农药年使用量超过12万吨（制剂量），居全国第一位。《条例》实施后，农业部门要对农药生产、经营、使用进行一体化监督管理，管理面更广，责任更重，风险更大。所以，为了更好地实施《条例》，我认为各级农业部门应该未雨绸缪，及早做好实施《条例》的准备工作。

一、建议编制管理部门修改农业部门的农药管理职能。以前的农业部门管理农药的职能是在多部门管理农药的情况下制定的，农业部门主要负责农药的登记和质量、使用监管。《条例》赋予了农业部门统一管理农药登记、生产、经营、使用的职责。所以，农业部门的职能需要重新设定。比如，省级农业部门管理农药管理职能应该更改为：“省农业厅负责全省农药生产、经营、使用监督管理工作，负责农药生产许可证审批、颁发，负责农药经营许可证的监督管理工作，协助农业部做好农药登记工作，指导市、县农药经营告知和药害、使用事故的处理工作。省安监局负责对属于危险化学品的农药生产、经营单位进行安全生产监督管理。省工商局对违反农药广告法律法规的违法行为的监管。”明确职责是《条例》实施的前提，正如李克强总理说的：“这次修改通过的《条例》有一个很大进步，就是把原来三个部门的职能合并到了一起。这对破解‘几龙治水’的困局提供了法治基础。”  “这就让农业部门真正变得‘有职有权’。” “要进一步严格监管，从源头上根治农药残留物，为‘餐桌上的安全’提供法治保障。”

二、做好“农药生产许可”的颁发管理工作。《条例》撤销了农药生产企业开办许可、农药生产批准证书（尚未制定国家标准、行业标准但已有企业标准的农药产品）、农药生产许可（有国家标准、行业标准的农药产品）三项许可。新设了农药生产许可，明确规定由省级农业行政主管部门负责颁发管理，市县负责生产企业的日常监管。这里需要亟待处理的是农药生产其他部门的旧许可证转换为“农药生产许可证”的工作。《条例》6月1日实施，那么6月1日以后，除农业部门以外，其他部门就不得受理、颁发农药生产开办许可等证件（环保、安全除外）。这中间环节如何进行转换，原有批准和许可如何过渡，需要何时提供什么资料、手续，农业部门把握的转换条件和标准等都需要研究明确，做到基本上平稳过渡，不影响生产和业务。可是续展原来的批准和许可证件有提前3个月申请的要求。也就是在6月1日以前，或者以后到期的农药企业生产许可证件，企业可以提前3个月给工信部等部门申请续展。相关部门应该受理，并确定是否续展。这就有一个时间衔接问题。而且，省农业主管部门颁发的农药生产许可证与以前其他部门颁发的批准和生产许可证有许多的改变，比如现在制剂按照剂型颁发许可证件，一个剂型一个生产许可（原来是一个品种颁发一个许可），原药按照品种颁发，一个品种一个生产许可。所以，省农业主管部门至少在一年内，主要开展原来的农药生产批准和许可证件转换为农业部门颁发新的农药生产许可证的工作。

三、做好“农药经营许可”的颁发管理工作。《条例》新设农药经营许可制度，由县级以上农业行政主管部门负责颁发和日常监管。省、市级农业行政主管部门负责限制使用农药经营许可证的核发、颁发和日常监管，同时还要指导下级做好农药经营许可工作。现在工商部门实行的是“先照后证”，也就是说只有办理了营业执照的单位，再在农业部门申请农药经营许可，农业部门颁发经营许可证以后，工商部门才能在营业执照上注明“农药经营”。特别是网络经营农药许可是一项新的工作，还需要积累经验。因此，颁发农药经营许可前，还需要对已经经营农药的单位按照《条例》进行摸底和条件、资格审查，根据区域布局和生产需要，确定是否颁发农药经营许可证。同时，各地农业部门至少在一年内，主要开展对已经经营农药单位的经营许可审批工作。

四、做好农药使用事故和药害处理工作。这项职能以前没有明确主管部门，所以一旦出现食用鲜食农产品中毒事件，工商、食品药品、卫生计生和公安部门都在参与，没有主管部门,处理程序也不规范、科学。《条例》规定农药使用事故和药害统一归农业部门负责，其他部门按照职能分工处理。如发生农药使用事故，应立即向农业行政主管部门报告，接到报告的农业主管部门应当立即采取措施，防止事故扩大；造成农药中毒事故的，由农业主管部门和公安机关、卫生计生部门依照职责权限组织调查处理；造成储粮药剂使用事故和农作物药害事故的，分别由粮食、农业等部门组织技术鉴定和调查处理。这项工作突发性强，比较复杂，直接关系群众上访、社会稳定和舆论导向，所以农业部门责任重大，要做好技术鉴定、产品检测、应对舆论、组织协调工作，还要有公正公平科学解决药害和事故的能力。

五、做好农药日常监督管理工作。《条例》对农业部门新增加了“农药登记试验备案”和“登记试验监督管理”职能；负责调查统计农药销售、使用情况，定期及时通报本级人民政府有关部门；负责建立农药生产、经营诚信档案，并予以公布；负责建立进销货查验、质量检验和废弃物回收等制度，鼓励减少农药使用量，加强剧毒、高毒农药监管；对无证生产经营、制售假冒伪劣农药等违法行为在原有处罚措施外，提高了罚款幅度，负责建立“黑名单”；对已登记农药进行风险评估等工作。这些工作政策性强，技术措施要求严，试验检测设备要求高，所以要充分发挥农药检定系统的作用，做好技术支撑和能力保障工作。

六、做好农药安全生产、经营工作。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求和属地管理原则，各级农业行政主管部门理所当然负责本级农药生产、经营和使用的安全监管工作。农药绝大多数是化工产品，虽然危险化学品比例不高，但是每个环节的安全是大事，直接关系到人民生活和生命安全，不能懈怠和掉以轻心。这就需要摸清企业家底，日常巡查，排除安全隐患。确保原材料采购、工艺设备、质量控制、产品销售、安全生产、职业卫生、环境保护、人员培训、追溯体系、责任追究等管理制度落到实处。特别要把好农药生产原来的“三证”转换为“农药生产许可”和新颁发“农药生产许可”“农药经营许可”的安全条件关，问题解决在发证以前。

七、做好农药行政许可、检定管理、执法三大体系建设。这三大体系，各有职责，各有分工，各有侧重，明确权力清单、责任清单和负面清单，形成相互制衡，相互协作，相互配合有机高效工作机制。如果加上农药生产和经营企业，这就像足球比赛中的运动员（企业）、裁判员（执法）、组织者（检定管理）和领导者（行政许可），职能不能替代，人员不能掺和。因此，各农业部门要积极主动向编制部门汇报，增加相应机构和行政、事业编制，增加懂得农药工业生产的专业技术人员。在机构设置和人员配置上，要实行相对分离。如果一个部门既负责行政许可，又负责执法，很可能颁发许可证与执法结合，容易制造腐败的温床和形成对企业敛钱的工具，结果可能给农业行政部门带来政治风险和不良影响。这里需要注意的是，有的地方在进行执法机制改革，实行县综合执法（县农业部门不负责执法）和市级农业部门不执法，这些市县就应该强化农业部门对农药的监管工作，对农药违法案件及时移交执法部门处理。

与此同时，要提高人员素质，争取实施《条例》的宣传培训、许可评审、药害事故鉴定、监督抽查、检测试验、执法、仪器设备、表彰奖励等经费，将经费列入当地财政预算，并且配好仪器设备。建立农药大数据平台，做到“四个行政许可”信息可以查阅，管理经营可以交流，监督检测信息可以共享，执法办案信息可以互动，新农药可以推荐，有利于农业部、省、市、县联动，形成一股合力，做到高质量、高效率，更好地为农业生产服务，为农民服务，为农药行业服务。

     八、做好配套规章的起草工作。为了配合《条例》的实施，要启动《山东省农药管理办法》的修订，制定《农药生产许可实施办法》《农药经营许可实施办法》，建立完整的农药法规体系，做到农药全生命期有法可依。特别是应该把山东省农药管理独创的行之有效的好经验，写进相关规章。比如，高毒农药区域禁止经营，实行统一定点、统一采购、统一储备、统一使用、统一废弃物回收；高风险农药目录发布；低毒低残留农药推荐用药；农药告知公示；特色作物和小宗作物财政补贴登记试验；发布农药企业和产品“黑名单”；开展农药行业“四培育”活动等制度和措施。各地以前以人民代表大会常务会、政府的名义下发了许多关于剧毒、高毒农药禁止经营和农药监督管理等规章文件，目前要对照《条例》进行梳理，保持一致性。

九、做好对农药企业的帮扶工作。农药生产划归农业部门主管，最大的好处是有利于农药生产与农业生产的密切结合。农药生产不归农业部门管理，农业生产中需要的农药信息不能及时传递给企业，不能帮助企业搞研发，这样企业盲目生产，同质化登记，产品与农业生产需要脱节就很普遍。而农业生产急需的地下害虫、仓储、土壤消毒、烟剂、果品套袋和生物农药等，又十分缺乏新农药品种。《条例》为企业发展壮大制定了许多的优惠条款。比如，规定新农药登记试验由农业部批准，其他报省级农业部门备案，简化了程序；允许转让登记资料，有利于企业兼并重组；新农药研制者可以申请农药登记，鼓励科研机构和社会力量研发创新；规范委托加工等。以后，农业部门要利用实施《条例》，积极做好为企业服务，在政策许可情况下，主要体现的是减少审批程序，减少办理证件的相关费用，缩短办理时间，提高效率，鼓励创新，组织研发，技术改造，开发新产品，正确引导企业大力研发推广低毒低残留高效环境友好型农药，满足农业生产对农药的需要，促进做大做强，确保山东农药企业总体水平走在全国农药行业最前列。

十、做好《条例》宣传贯彻工作。开展生产企业负责人、农药登记人员、农药管理系统人员的培训班，撰写解读、宣传稿件，编写挂图、标语等，利用电视、广播、报刊、12316信息等媒体广泛宣传。在宣传形式上，多管齐下，推陈出新，针对不同的单位、不同的群体采用不同方式，注重宣传的广泛性、直观性、实效性和长远性。特别是要把《条例》严格的法律责任宣传好，比如，明确农业部门及其工作人员有不依法履行监督管理职责等行为的，依法给予处分和追究刑事责任；对无证生产经营、生产经营假劣农药等违法行为，规定了没收违法所得、罚款、吊销许可证，以及没收违法生产的产品和用于违法生产的设备、原材料等行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任，罚款金额从按违法所得计改为按货值计。对将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果等食用农产品的，规定了罚款等行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任；四是规定被吊销农药登记证的，5年内不再受理其登记申请；无证生产经营以及被吊销许可证的，其直接负责的主管人员10年内不得从事农药生产经营活动。通过大力宣传，不仅帮助农药管理人员、执法人员学习理解，而且加大在社会上的宣传力度，让农民家喻户晓，使生产企业规范生产，经营单位正规经营，使用者科学合理使用，监管部门依法依规管理，给人民和社会一个绿色的农药、绿色的农产品、绿色的农业。