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《查处办法》与《取缔办法》的立法宗旨虽然同符合契，都是为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益。但《查处办法》在体例安排、立法语言、条文设计等方面，更加科学严谨，更加符合现阶段查处无证无照经营的需要，充分体现了与时俱进的工作理念。总体来说，就是“放”的内容更加明确，“管”的边界更加清晰。

无证无照经营是一个社会综合性问题，是经济社会发展到特定阶段的产物，其成因错综复杂，既有经济社会的原因，又有政府管理的原因，各种因素相互交错、互为影响，造成了无证无照经营屡禁不绝。无证无照经营的滋生与蔓延，不仅影响了市场公平竞争，扰乱了社会和经济秩序，也在一定程度上给人民身体健康、生命安全和社会治安造成了隐患，有损于城市形象。加之，一些引起社会关注的恶性事件，其当事人恰恰为无证无照经营者，比如：多地发生黑网吧失火造成人员伤亡，记者暗访多处食品地下加工窝点卫生状况触目惊心等。这使得无证无照经营，在一些人看来就如“过街老鼠”，必须除之而后快。但同时，一些无证无照经营从事的行业与老百姓日常生活密切相关，其提供的商品或服务，一定程度上符合一部分人民群众的消费需要，这些无证无照经营非但不被人民群众所排斥，甚至还深受人民群众的喜爱，圈了大量的“粉丝”。比如：媒体报道的“梦花街馄饨”“阿大葱油饼”等等。所以，对于无证无照经营不能一味打击，政府的管理必须体现人性化，该放的应当要适度地“放”。

根据《查处办法》第三条，在政府确定的时间，比如“早市”“夜市”，在划定的区域内摆地摊、卖早点、夜宵，都可能不再需要办理营业执照。这也是对“谋生性经营”的宽容，充分体现了政府管理的人性化。

这一点与上海市《关于进一步加强本市违法违规经营综合治理工作的意见》（以下简称《意见》）可谓不谋而合。《意见》明确要求，对因不符合有关条件未取得相关许可，但又与人民群众生活密切相关、且不影响周边居民正常生活的社区服务、小型餐饮服务等行业，要统筹考虑，权衡利弊，分类施策，督促整改规范或调整业态，充分发挥其服务百姓民生的作用。

《查处办法》作为查处无证无照经营的规范，限于立法体例要求，未能对怎么“放”的问题作出规定。这一点，上海市的《意见》有原则性的要求。《意见》指出，各区要严格落实属地责任，结合各区实际情况，对确有正常社会需求，不扰民且无安全隐患的情形，结合商事制度改革的要求，采取优化流程、登记备案、告知承诺等形式，引导合法经营。这就是要求管理部门，要分类施策，在整治的同时适当放低门槛，着力引导规范。近年来，上海部分区对于“社区集中登记”已经开展局部试点，并取得了一定的成效和管理经验。

所有法律法规都有其适用范围，这就是其“管”的内容。《取缔办法》第四条第一款，对可查处的无照经营具体情形进行了例举，主要包括：无证兼无照、有证无照、有照无证、一般无照（即不涉及许可证的无照经营）等情形。虽然，《取缔办法》第十四条第二款明确规定，对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。但在实践中，对《取缔办法》的适用范围一直存有争议。一种观点认为，《取缔办法》可以查处所有证照不齐的违法行为；另一种观点则认为，只有当设定行政许可（包括批准文件等类许可）的“特别法”，对无证无照经营（一般表述为擅自从事某某行为）没有查处规定的，才适用《取缔办法》。笔者赞同第二种观点。

《查处办法》将无证无照经营的查处对象，明确区分为“无照经营”“无证经营”“无证无照”经营三类，并将其“法律后果”的表述，用不同的条目进行规定。《查处办法》的表述，使得其适用范围非常明确，可以让执法部门清晰了解《查处办法》“管”什么。“无证经营”以及“无证无照”，根据《查处办法》的规定，原则上由实施行政许可的机关，适用设定行政许可的特别法进行查处。这样的规定，既符合“特别法优于一般法”的基本法理，也更有利于在查处无证无照经营行为时，做到过罚相当。

《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》确定了“四个谁”的原则。李克强总理2017年6月13日在放管服会议上再次强调，明规矩于前、寓严管于中、施重惩于后，是打造公平营商环境的应有之义。监管是政府的法定职责，无论综合部门还是监管部门都有责任，也有手段。要严格落实“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”要求，切实做到权责一致。

《查处办法》第四条说明，地方政府是无证无照查处的责任主体。这与上海市的《意见》再次吻合。《意见》明确指出，各区政府作为违法违规经营综合治理的责任主体，对辖区内违法违规经营综合治理工作负总责。各相关部门作为管理和执法主体，在属地政府的统一领导下，按照法律法规的规定，承担许可审批部门和行业主管部门的监管责任，依法开展违法违规经营整治，研究、制定涉及各自行业、领域的查处取缔、日常监管、规范引导政策和措施。

《查处办法》确定的这一管理体制，充分体现了与时俱进的工作要求，符合现阶段无证无照管理的规律。对于社会性的、综合性的问题，必须由属地政府总牵头，形成多部门协调，齐抓共管的工作格局。在具体的查处职责上，《查处办法》在第五条、第六条、第七条也作出了明确的规定。

无证无照经营作为一个综合性的社会问题，必须多部门共同施策、齐抓共管。但从《查处办法》的定位来说，其“管”的主要手段和方法就是依法查处无证无照经营。具体来说，对于不涉及行政许可的无照经营，工商部门可以责令其停止相关经营活动；向有关的单位和个人调查了解有关情况；实施现场检查；查阅、复制有关的合同、票据等。

值得注意的是，《查处办法》规定，工商部门对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押，但没有规定可以“没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物”，这一点是《查处办法》与《取缔办法》在管理手段方面的一个较大的区别。同时，《查处办法》对查封、扣押的时间没有作出特别规定，这说明应当适用《行政强制法》的有关规定。

另外，《查处办法》降低了对无照经营以及为无照经营提供方便的罚款数额，同时增加了信用惩戒以及治安管理处罚的规定。这些都体现出，立法者对无照经营的危害性，以及有效管理手段的新认识。

在怎么“管”的问题上，上海市的《意见》也提出过有关要求。比如，要依托各区、街镇网格化综合管理系统，发动社会各界力量，扩大管理覆盖面，并畅通社会公众对违法违规经营的举报渠道，形成早发现、早关注、早提示、早预警、早处置的违法违规经营社会化发现机制。整合各区网格化管理平台，开展数据归集、情况分析、调度分派、数据统计，加强动态监测，完善违法违规经营风险防控机制，防范回潮，巩固整治成果，实现长效管理。

（本文由上海市工商局 吴艳东供稿，文章刊发于《工商行政管理》半月刊2017年第20期，原文标题《如何认识无证无照经营的“放”与“管”》）